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孫天琦:我國外匯領域微觀監管應具備“三支柱”

時間: 2020-04-02 10:52:29 來源:   網友評論 0
  • 外匯領域微觀監管是跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架的重要組成部分。結合國際國內金融監管經驗和我國資本項目可兌換進程,我國外匯領域微觀監管應具備“三支柱”。

來源:中國金融四十人論壇(ID:CHINAFINANCE40FORUM)

本文要點

? 外匯領域微觀監管是跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架的重要組成部分。結合國際國內金融監管經驗和我國資本項目可兌換進程,我國外匯領域微觀監管應具備“三支柱”。

支柱一是實需管理、交易真實性審核,從重事前審批轉向強調事中事后監管,確?,F有外匯管理政策有效落地執行。

支柱二是行為監管,旨在維護外匯市場競爭秩序,保護消費者、投資者合法權益。

完善外匯批發市場行為監管是近中期的一項工作重點。外匯領域零售端行為監管方面,重點是保護金融消費者合法權益。此外,確?,F有政策落地是外匯領域微觀行為監管的重點,查處違規是重要抓手。

支柱三是微觀審慎監管,避免市場主體過度的外匯風險承擔,避免由個體貨幣錯配風險、匯率風險導致資不抵債,進而引發系統性風險。

? 當前和未來較長一段時間的工作重點是實需管理、交易真實性審核(支柱一)。

未來,隨著人民幣匯率逐步實現清潔浮動,資本項目開放不斷推進,外匯領域微觀行為監管(支柱二)和外匯領域微觀審慎監管(支柱三)的重要性將顯著提升,實需管理、交易真實性審核(支柱一)的作用相對會下降。

——孫天琦  CF40特邀成員、國家外匯管理局總會計師


關于外匯領域微觀監管的幾點思考

文 | 孫天琦


2015年底至2017年初,受國內外多重因素影響,我國外匯市場幾度出現較嚴重的“跨境資本大規模流出—外匯儲備持續下降—人民幣貶值壓力增大”負向螺旋。按照黨中央、國務院決策部署,外匯管理部門會同相關部門綜合施策,積極采取穩定外匯市場的綜合性措施,避免了可能發生的高強度外匯市場沖擊。

在總結應對沖擊經驗的基礎上,國家外匯管理局潘功勝局長于2017年中提出了跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架。

外匯領域微觀監管是跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架的重要組成部分。結合國際國內金融監管經驗和我國資本項目可兌換進程,我國外匯領域微觀監管應具備“三支柱”。


外匯領域微觀監管的“三支柱”

支柱一是實需管理、交易真實性審核,從重事前審批轉向強調事中事后監管,確?,F有外匯管理政策有效落地執行。

支柱二是行為監管,旨在維護外匯市場競爭秩序,保護消費者、投資者合法權益。

支柱三是微觀審慎監管,避免市場主體過度的外匯風險承擔,避免由個體貨幣錯配風險、匯率風險導致資不抵債,進而引發系統性風險。

“三支柱”也強調充分發揮自律機制補充作用。




當前和未來較長一段時間的工作重點,是實需管理、交易真實性審核(支柱一)。

1996年,我國實現經常項目可兌換;按照國際貨幣基金組織(IMF)7大類40項分類標準,目前我國可兌換和部分可兌換的資本項目已達37項,占92.5%。當前和未來較長一段時間,我們工作重點是堅持放管結合,完善實需管理、交易真實性審核等制度,增強監管有效性,確?,F有外匯管理政策切實落地,維護外匯市場穩定。

2019年我國銀行業所有的客戶跨境收款3.62萬億美元,向境外付款3.59萬億美元,跨境收付合計7.21萬億美元,充分保障了市場主體合法合規的跨境收支需要。

未來,隨著人民幣匯率逐步實現清潔浮動,資本項目開放不斷推進,外匯領域微觀行為監管(支柱二)和外匯領域微觀審慎監管(支柱三)的重要性將顯著提升,實需管理、交易真實性審核(支柱一)的作用相對會下降。

從國際經驗來看,大部分發達國家已經實現貨幣自由兌換和匯率自由浮動,跨境資金可無因劃轉,跨境資本流動管理主要是行為監管、審慎監管和基于“三反”(反洗錢、反恐怖融資、反逃稅)的監管。未來隨著改革推進,我國與發達國家金融監管政策的差異可能會逐步縮小,外匯領域微觀行為監管、微觀審慎監管和“三反”也將發揮越來越重要的作用。

從另一個維度看,外匯領域微觀監管也是功能監管的典型模式,無論是金融機構、企業還是個人,無論是境內主體還是境外主體,無論是使用外幣現鈔還是現匯,只要其進行跨境外匯收支、境內外匯劃轉、外幣現鈔存取或外匯經營活動,就被納入監管范圍之內。

從外匯管理部門的角度來看,目前此類功能監管的職責更多是集中于貨幣匯兌環節,還有一些職責分散在發展改革委、商務部、銀保監會、證監會等負責“交易環節”的上中游部門。

支柱1:不斷完善外匯交易真實性審核/實需管理方式,確?,F有外匯管理政策有效落地和執行

習近平總書記在中央政治局第十七次集體學習時強調,制度的生命力在于執行,要強化制度執行力,加強制度執行的監督,切實把我國制度優勢轉化為治理效能。外匯領域微觀監管政策法規的有效落地執行是外匯管理部門治理能力提升的關鍵。

一是用金融科技提升非現場監管的風險預警水平。針對外匯形勢的新特征、新變化,持續完善非現場檢查指標體系,更好地挖掘和使用現有數據,避免數據“睡覺”問題。豐富數據源,及時發現跨境資本流動的異常情況,夯實非現場檢查工作基礎。

探索運用大數據、機器學習、人工智能等技術,改進非現場監測分析系統功能,提高線索查找精準度和現場檢查針對性。充分利用大數據進行風險篩查,使外匯市場風險防范關口前移。重點加強對外匯領域系統重要性機構和高風險機構有關涉匯信息的監測分析。

二是聚焦重點開展現場檢查。加強對全國主要銀行、非銀行金融機構和支付機構的檢查。聚焦高風險業務,重點打擊跨境擔保、轉口貿易、境外放款、外幣現鈔、特許兌換等外匯業務中存在的非法行為。

三是推進監管部門信息共享和監管合作。深化與稅務、海關等部門的合作,擴大信息和數據共享范圍,便利銀行進行交易真實性審核。及時通報違規主體和案例,對嚴重違規主體依法實施聯合懲戒措施,形成監管合力。配合公安等部門,持續高壓打擊地下錢莊等違法犯罪活動。推進金融監管的國際合作。

四是保持外匯領域微觀監管政策和執法標準跨周期的穩定性、一致性和可預期性。建立既對標國際規則,又符合我國實際的工作機制。

支柱2:從批發市場和零售市場兩個維度,完善外匯領域微觀行為監管

行為監管是監管部門對金融機構經營行為的監督管理,包括打擊操縱市場和內幕交易、反欺詐和誤導、信息披露要求、個人金融信息保護、反不正當競爭/反壟斷、消費爭議解決等,維護公平、公正、有效競爭的外匯市場秩序。外匯領域行為監管包括對外匯批發市場和外匯零售端的行為監管。

完善外匯批發市場行為監管是近中期的一項工作重點。

一是建立健全外匯批發市場法規體系。修訂1996年《銀行間外匯市場管理暫行規定》,規范交易行為。在《外匯管理條例》中增加外匯批發市場行為監管相關內容。參考國際慣例及我國外匯批發市場上最新出現的交易產品和工具等動態發展,研究及時出臺專項指引,形成監管法規體系(如市場信息規范指引;市場銷售人員行為規范指引等)。

二是建立外匯批發市場非現場檢查工作體系。加強數據采集,完善統計監測,做到對苗頭性、趨勢性問題早發現、早預警、早處置。

三是建立批發市場現場檢查工作體系。開展對外匯批發市場違法違規行為的檢查。提升外匯檢查隊伍專業能力和水平。同時,研究銀行間同業拆借市場、債券市場、外匯市場、黃金市場、大宗商品市場等各類金融批發市場的監管及其規則的統籌問題。

外匯領域零售端行為監管方面,重點是保護金融消費者合法權益。

黨的十九屆四中全會指出“堅持以人民為中心的發展思想”“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責”“保障人民權益”“強化消費者權益保護”。保護外匯領域消費者合法權益包括保護財產安全權、知情權、自主選擇權、公平交易權、依法求償權,以及個人信息保護,打擊虛假宣傳、欺詐等行為,維護公平透明的市場環境。

一是切實保護外匯領域金融消費者利益。我國《消費者權益保護法》規定,消費者發生權益爭議時,有權向有關行政部門投訴。相關管理部門應切實暢通投訴舉報渠道,便利金融消費者咨詢和糾紛解決,及時回應社會關切,支持金融消費者依法維權。

二是督促金融機構提升涉匯經營活動的合規性。金融機構應科學設定業績考核目標,完善對一線柜員和管理層的激勵機制和培訓,不能僅關注銷售業績,更要注重合規。針對客戶的業務詢問和政策咨詢,應客觀、準確、全面解答,不可推卸責任、搪塞客戶。

三是引導金融消費者主動學習掌握金融知識和市場風險特征。引導樹立“自享收益、自擔風險”的意識,提高自我保護能力,避免被虛假宣傳誤導。引導跟進了解有關政策法規,自覺養成“參與非法金融活動不受法律保護”的意識,主動遠離非法金融活動。

四是督促有關主體嚴格依法合規開展金融營銷宣傳。落實《關于進一步規范金融營銷宣傳行為的通知》要求,規范廣告行為。

確?,F有政策落地是外匯領域微觀行為監管的重點,查處違規是重要抓手。

檢查發現,相關監管政策和銀行內控制度仍存在執行不到位的情況。銀行一線柜員要有守護好外匯領域“國門”的意識,將法規要求落實到每天每筆具體業務中,讓合法合規的市場主體更加便利,讓違法違規者無空可鉆。

同時,監管部門也應依法查處違規行為。次貸危機以來,歐美等國銀行因金融外匯領域違法違規行為被處罰大約3500億美元。我國應借鑒歐美國家經驗,立足我國實際,明晰外匯市場和跨境金融服務監管規則,加大對違法違規行為的處罰力度。

支柱3:加強跨部門監管合作,完善外匯領域微觀審慎監管

審慎監管是監管部門為了防范金融機構資不抵債風險,維護金融體系穩定,制定資本充足率、資產質量、風險集中度、流動性、貨幣錯配等審慎指引,定期組織現場檢查,監測、評估風險狀況,及時進行風險預警和處置,維護金融穩定。

隨著我國深入推進全面開放新格局,金融開放度、資本項目開放度、人民幣匯率市場化程度越來越高,外匯領域審慎監管需不斷完善、強化。

一是加強監管部門監管合作和信息共享。外匯管理部門應與其他監管部門建立機制,定期交換關于跨境收支、金融市場、貨幣錯配、匯率風險等的監管指標和監測指標信息、檢查處罰信息,及時溝通市場問題。

二是結合我國實際,外匯管理部門應會同相關部門,共同研究外匯領域微觀審慎監管要求及其可能的逆周期調節功能。高度關注銀行沒有進行有效對沖的外匯貸款風險,以及企業集團境外發債等活動的匯率和外幣利率風險。引導銀行在風險定價中充分評估考慮有關客戶的貨幣錯配風險、匯率風險、大宗商品價格波動風險及相關套期保值情況等。研究市場主體跨境債務的隱性擔保問題,抑制借入未對沖外幣債務的風險傾向。

三是對跨境貿易和投融資活躍的企業/企業集團,建立關于貨幣錯配與匯率風險的監測體系,在此基礎上建立風險提示機制。對跨境投資和融資活動活躍的企業/企業集團,密切關注其貨幣錯配與匯率風險。對其外匯敞口情況、風險對沖情況等建立監測指標體系,在此基礎上建立風險提示機制。會同相關部門推動企業提升報表和數據質量,便于金融機構全面、準確評估相關風險。

同時,結合我國實際,研究針對非金融企業貨幣錯配的監管指標要求。如印尼對持有外幣外債的非銀行企業要求:6個月內到期的凈外匯負債對沖比例不得低于25%;外幣資產/本季度末起3個月內到期的外幣負債的比例不得低于70%;持有外幣外債的企業信用評級不得低于BB-(由印尼央行認可的評級機構進行評估)。

四是引導企業樹立“財務中性”管理理念。持續向市場主體宣傳“風險中性”的財務管理理念,正確看待“套保虧損”與實際損失的關系,正確看待套保成本和企業財務管理成本正常支出的關系。支持符合條件的中資企業在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下,參與境內外、場內外衍生品交易。

五是守土有責,加強跨境金融服務的市場準入管理。市場準入也是外匯領域微觀審慎監管的重要組成部分。金融科技快速發展促進了跨境交付模式(如金融機構在一國領土內向另一國領土內的消費者提供金融服務)下的金融服務創新,但也滋生了跨境“無照駕駛”等違法違規問題。

我國金融業必須不斷擴大開放,境外機構在我國開展金融活動必須依法履行我國“金融牌照”等有關規則要求,以持有的外國牌照在我國展業屬于“無照駕駛”,牌照要有國界。

我相關金融監管部門必須守土有責,嚴查重罰跨境在我境內“無照駕駛”行為及其涉及的跨境非法金融廣告,外匯管理部門必須繼續嚴懲涉及的違法違規跨境資金流動行為。此外,應進一步研究跨境金融服務的行為監管問題,并加強跨國合作,注重保護金融消費者權益。

隨著我國改革開放不斷推進,我國經濟更加融入全球經濟、金融市場更加融入全球金融市場,人民幣匯率市場化過程中波動幅度加大,跨境資本流動更加自由、便利,市場主體匯率風險管理越來越重要,監管部門加強外匯市場監管、維護外匯市場良性秩序、防范外部風險跨境傳染越來越重要。在實踐中不斷完善外匯領域微觀監管框架,需要交易環節、匯兌環節各個監管部門的共同努力。

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本文來源: 作者: (責任編輯:七夕)
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